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徐忠谈金融监管改革之一:矩阵式管理充实金融委最优
发表时间 :2018/02/12 14:30:03     阅读 :

近年来,我国金融风险高发频发,根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出。鉴于金融业综合经营趋势不可逆转,改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制,绝不能倒退回到分业经营。

第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会,这旨在避免机构整合的体制震动的前提下,增强金融监管协调权威性有效性、强化金融监管统一性穿透性的重大措施。国内外经验表明,分业、碎片化的监管体制下,仅有顶层协调,缺乏宏观审慎管理与系统性金融风险防范的统筹把总,风险防控依然无力无效。因此,在机构保持基本稳定条件下,要实现改革目标,需要有业务线上的实质整合,才能使金融委发挥比金融监管协调联席机制和应对危机小组等议事机构更重要的作用。

我们研究认为,借鉴国内外相关经验,以矩阵式管理充实金融委,是坚持稳中求进工作总基调,平衡改革迫切性和复杂性基础上,反复权衡利弊得到的最优方案。

一、分业监管对综合经营发展趋势的不适应是我国现行监管体制的突出矛盾,表现为“两跨界四割裂”

近年来,我国金融业跨界经营迅猛发展,“金融三乱”卷土重来,金融业乱象丛生,金融风险高发频发,根本原因在于金融业综合经营发展趋势和金融分业监管体制机制之间矛盾突出,金融监管协调不力,宏观审慎政策缺乏把总,亟需加强各单位横向政策协调来完善金融宏观审慎管理制度。

一是金融机构跨界扩张。分业监管下跨业投资政策标准不一、金融控股公司和实体企业办金融缺乏规范,刺激了金融机构跨业投资,控股公司和地方金融集团过快扩张,绝大多数央企和部分民营企业利用资本优势参股或控股多种金融机构,脱实向虚趋势明显。

二是金融业务跨界套利。分段监管体制下“铁路警察、各管一段”、功能监管和穿透式监管缺失,同类金融产品监管标准不一,刺激了各类跨行业跨市场,多功能、长链条资管产品在线上线下迅猛发展,资金和风险跨市场流动加剧。

三是金融基础设施割裂。各行业独立发展登记结算等金融市场基础设施和金融统计系统,数据标准不一、信息归集困难,杠杆率和总体金融风险底数不清。

四是金融稳定职能割裂。央行不参与日常监管,金融稳定功能被简化成救助付款箱,权责不对称导致救助处置耗时低效并滋生道德风险。各监管机构自建各行业保障救助基金,存款保险难做实,跨界机构和跨界业务风险处置责任边界难厘清。

五是金融消费者保护割裂。一行三会自设消费者(投资者)保护机构,跨界金融业务消费者保护扯皮推诿,道德风险导致消保不作为,线上线下非法集资、诈骗广告及其他误导消费者活动泛滥成灾。

六是有限的监管资源割裂。地方金融管理部门,从业人员大多没有经济金融学历背景,大多没有金融行业从业经历;中央监管部门专业人才近年来也明显流失。在专业人才供给趋紧的背景下,分业监管体制分散分裂监管资源,无法集中统筹使用,加剧人力资源“供不应求”的矛盾。

二、金融业综合经营趋势不可逆转,改革的方向应是建立适应综合经营发展趋势的现代金融监管体制,绝不能倒退回到分业经营

有观点视综合经营为洪水猛兽,主张通过严刑峻法回到分业经营,这是没有与时俱进的错误认识。

第一,综合经营既是经济全球化发展的必然趋势,也是金融自由化、市场化发展的必然要求。一是服务实体经济的发展需求,经济全球化背景下,企业金融服务需求日趋综合化多元化,包括多样化的融资渠道、个性化的风险管理工具、便利化的支付交易手段等,这些需求只有通过金融机构综合经营才能提供“一站式”服务。二是有效提升金融业竞争力,现代金融市场地位不断提升,金融脱媒已成全球趋势,综合经营有效连接融合各金融市场、金融业态,最大化协同效应,是金融业提高自身竞争力的必然选择。

第二,综合经营本身不会放大风险,监管的不适应才是风险之源。

一是理论上综合经营有利于金融机构分散降低风险。综合经营通过业务多元化实现“鸡蛋放进多个篮子”,有利于发挥协同效应,实现高效率低风险;但也会带来银证保跨行业经营更高的管理成本,面临跨行业专业人才稀缺的约束。上世纪80年代以来,科技的发展极大地提升了金融活动的效率,放大了业务协同的收益,降低了跨业经营的管理成本,从而推动综合经营成为金融业不可逆转的发展趋势。也因此带来对分业监管体制的挑战,分业监管体制下监管机构各司其职,跨行业金融监管专业人才匮乏,很难实现与综合经营相适应的综合监管。

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